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【中国社区报】抢占“数字”主阵地提升基层治理现代化水平—— 关于高质量推进社区治理智能化建设的研究报告

发布日期:2021-11-08 字体:[ ]

时间:2021年11月8日? 来源:中国社区报?

作者:曾群?、邹震、周立、富大鹏(中国浦东干部学院“加强和创新社会治理专题研讨班”



2000年习近平总书记在福建工作时提出“数字福建”,党的十九大提出建设“数字中国、智慧社会”,党的十九届五中全会提出要“加强数字社会、数字政府建设”,数字化、智能化已经全方位嵌入我国社会治理各领域。

近年来,各地在社区治理智能化建设方面取得了长足的进步,呈现创新竞相涌现、平台多元多样、功能应用广泛、治理效能提升等特点。与此同时也应该看到,随着经济社会的深刻变革和转型,如何高质量推进社区治理智能化建设,尚有一些问题需要高度重视并推动解决。

当前社区治理智能化建设过程中

需重点关注的几个问题

城乡社区作为党和政府联系服务群众的“最后一公里”,加强和创新社区治理必须顺应新时期大开放、大流动的社会结构特点,适应新的社会组织和交往方式。但社区治理智能化建设,是一个渐次推开、层层推进的过程。发展中产生的问题,需要用发展的眼光、发展的办法,在发展进程中进一步推动解决。

(一)系统建设多层多样,但统合规划尚有不足

1.不同层级间缺乏整体设计。目前不少省市的基层治理智能化建设还处于分散建设、各自投入阶段,有的地方还停留在街道乡镇一级甚至居村层面各自规划设计,有的地方对省、市到基层各级的职责任务、运作机制、资源配置的定位尚未明确,对于建设的概念、规范和标准缺乏统一的要求,对于究竟“建什么、怎么建”还没有真正搞清楚,导致在推进方面存在功能交叉、重复建设、标准不一等现象。

2.业务部门间各自为政。调研中发现,有的地方下沉居村的各条线部门系统多达十几个,有的甚至几十个,这些系统平台基于不同的开发语言,采用不同基础数据库,系统布设通过内网、专网、政务外网、互联网等不同方式,标准不一、端口不一、规范不一,有的部门还强调自身系统特殊性不愿意开放,给系统之间的融合带来很多障碍。

3.技术与机制尚未完全匹配。社区治理智能化不仅仅是技术的创新应用,它的背后更是治理机制的优化、治理流程的再造。要切实回应社区实际问题,需要将线上平台与线下机制有机融合、有效衔接。一些地方建设的社区治理平台之所以未能取得应有效果,关键就在于技术与机制存在“两张皮”现象,未能有效匹配。对于如何精准匹配线上线下、贯通技术支撑与流程再造,需要进一步深化研究。

(二)数据采集覆盖面广,但共享联通有待提升

1.横向归集存在壁垒。从横向看,“九龙治水”现象依然存在。部分地区条与条、条与块、块与块在对接系统和数据应用方面还没有完全做到互联互通,数据不共享、难交换、不归集,仍存在“数据烟囱”“信息孤岛”现象。一些已经实现部门共享的业务数据也有更新及时度不够的问题。

2.纵向赋能力度不够。从纵向看,各类信息系统大多是要基层干部采集数据、了解情况后向上报送,很少向下反哺居村,数据有去无回,主动推送居村少,主动与基层共享少。同时,基层采集、更新、纠正的数据如何及时向上级数据库回流,提高数据的准确性和活跃度,还需要进一步加强。

3.深度运用还需加强。近年来各级政府投入资金布设了大量感知神经元、数据传感网络,积累了海量社区大数据。但有相当一部分数据仍在沉睡,尚未充分激活其价值。比如,对于住宅小区电梯围困、失火等涉及安全管理方面尚没有建立起一系列评估指标体系和仿真模型。又比如,利用社区大数据,探索优化社区便民利民服务业态、更好满足居民生活需求的实践还不够多。

(三)实战应用有所进展,但效能效果不够凸显

1.应用场景建设有待加强。一些社区服务类应用场景,本应增加“用户粘性”,但功能设计深度不够,仅上线政策法规和通知发布功能,抓不住群众实际需要,导致群众更多选择商业APP;一些与居民互动类应用场景,仅以发布通知为主,变成了居村委会“线上宣传栏”,对于是否能真正拓展群众自下而上的参与渠道,是否真正提高群众参与度和感受度欠缺考虑,造成场景上线后使用率较低,难以持续应用;一些社区管理类应用场景,难以真正聚焦社区治理中最难啃的硬骨头、最突出的隐患、最明显的短板,对高空抛物、违章搭建、群租等治理顽症的解决助力不够。

2.减负增能实效有待提升。针对“纸质表单多、填报端口多、表单版本多、重复采集多”等老大难问题,为解决基层填报负担过重问题,不少地区将各条线的数据报表进行了归并,形成了电子化表单,在一定程度上能替代传统纸质表格,减轻工作负担,但这些表单或功能单一、或灵活性不足、或不匹配基层应用场景,对基层赋能不足。而由于缺乏人、户、房等社区数据基础信息的支撑和特殊人群的标签化管理,无法实现一键录入、自动匹配、自动统计和数据互通。

(四)运营管理初步探索,但制度规范有待健全

1.可持续运营管理机制有待完善。系统平台建立后,关键在于日常运维。但如何建立符合社区治理特点的内容管理和用户管理机制,还缺乏成熟、专业的制度规范和运营模式。一些场景在推广应用后由于仅与信息技术公司签订短期项目开发合同,在后期运维时由于重新招标或解约等问题,导致后台技术保障不足。一些地方技术公司“代行”了一部分政府职责,对于如何监督管理好技术保障公司还缺乏具体规定。

2.新技术运营能力需要增强。社区工作人员还比较缺乏新媒体素养、互联网思维、流量思维。对于如何运用新技术,加强数据综合分析,把握社区体征的意识不够。根据社区居民需要,构建拓展应用场景、统筹调度社区资源,解决管理服务等问题的办法还不够多、不够灵。对于如何引领线上话题,应对网络舆情、守好社区网络形态阵地方面能力储备不够。一些年纪稍大的居村委会工作人员,还缺乏办公自动化的基本能力。

3.数据采集使用存在风险?;愀刹亢途用袢褐诙杂诟骼嗌缜悄苤斩私ㄉ?,绝大多数表示理解和拥护,但也有一些疑虑。比如,刷卡、刷脸、扫码等各类信息采集的度在哪里,如何避免数据过度采集、不当使用造成隐私泄露、不公平对待等风险,相关的规范管理还比较缺乏。

(五)思想认识开始转变,但精准把握仍需加强

1.存在“为技术而技术”的问题。部分地方政府对于技术和治理的关系理解不够、不透,对于需要什么技术支撑还未思考清楚,就匆忙上马各类社区智能化建设项目,尤其是倾向用各类时髦技术名词做包装,追求气派的指挥场地、安装大型高清屏幕、铺设先进智能设备,来显示智能化建设水平。有的把技术当作目的,而不是提升基层治理能力和水平、拓宽居民参与渠道的手段,混淆了治理目的与治理手段的关系。

2.存在认识不全面、止步不前的问题。受传统管理思想影响,部分地方对数字技术简单理解,认为智能化就是放在网络上、晒在平台上,甚至拉个微信群,存在形式主义现象,甚至形成打卡、上传留痕等新的“数字”负担?;蛘?,在智能化建设工作推进时畏缩不前,尤其是在需要推动政府职能转变、统筹协调推进、制度规范建设、促进多元参与等改革创新举措方面慢作为或者不作为,导致智能化建设工作进展缓慢。

若干对策建议

针对上述问题,建议从以下几个方面推进:

(一)提高思想认识。数字技术应用延伸了社会治理的内涵和范围,使社区治理同时面临着“从线下到线上”和“从线上到线下”的双向拓展任务。我们要始终把握好目的与手段的关系,始终把握住社区治理智能化的“魂”和“出发点”是加强党的全面领导,践行好以人民为中心的发展理念,提升基层治理能力现代化水平。一方面,要充分运用互联网、大数据、人工智能等技术手段,大力提升社区治理的科学化、精细化、智能化水平。另一方面,要避免线上简单代替线下,线上社区治理不能代替线下实际生活中党与群众的血肉联系、基层群众性自治组织与群众的密切联系、人与人之间的联系,不能代替群众参与、不能代替全过程人民民主、不能代替基层民主协商。建议将社区治理智能化内容纳入各级党校(行政学院)领导干部培训,纳入新时代基层干部主题培训,将社区治理智能化的重大意义说清楚讲明白。

(二)加强顶层设计。坚持高位“统”,建议国家层面出台社区治理智能化建设指导意见,明确社区治理智能化的指导思想、基本原则、体制机制、目标任务、组织保障,为地方实践提供遵循;研究制定全国统一的基本技术标准,归并各部门下沉城乡社区的信息系统,为地方社区治理智能化建设实现平台统一、入口统一、账户统一以及全国信息交换共享等提供基??;加快建设国家级大数据平台,破除部门壁垒,汇集各部门数据尤其是基层治理亟须的基础人口、房屋等数据,在确保数据安全的前提下,按需有序向地方开放和反馈,推动数据赋能基层治理。同时,坚持向下“放”,鼓励基层创新,探索市场主体和社会力量参与,开发各类应用场景,明确应用的建设要面向终端用户的便利性、面向社群建构的交互性、面向社区工作者工作的高效性,由基层贴合各地实际、贴合群众需求,因地制宜、自主开发、开放叠加。对于群众普遍欢迎、应用程度较深的场景加大推广覆盖力度,惠及更多群众。

(三)建立工作体系。要着力解决“九龙治水”问题,做好跨部门、跨层级的协同联动,打通条块、条条系统不相连的树状结构,形成横向到边、纵向到底、互联互通的矩阵结构。建议建立健全贯通省市到居村各级的管理应用架构,明确各级工作责任,省级重在抓总体、编规划、出标准,对接国家级大数据平台,建设省级层面的共享开放的数字底座,支撑基层治理的智慧应用;市、县(区)级重在联通上下衔接左右,发挥系统枢纽和作战平台的作用,统筹应用场景建设;乡镇(街道)级重在抓处置、强实战,探索开发符合本地实际的特色应用;居村级重在末端应用,及时反馈应用需求和评价,积极引导群众参与。

(四)注重建章立制。现阶段重点加强三方面制度建设:健全数据全生命周期管理规范,进一步明确数据采集、归集、储存、共享、使用、管理全过程的制度规定,厘清政府条块之间、政府与企业之间的职责权限边界,强化政府、技术企业在数据使用管理方面的主体责任;建立信息安全?;ぶ贫?,落实网络安全管理要求,对于重要数据、关键基础数据和个人敏感信息,综合应用加密、脱敏等安全技术,细化数据访问授权,加强对信息安全和个人隐私的?;?;明确日常运维管理制度,进一步健全内容管理、账号管理、应用场景运营管理的制度,明确谁来管、怎么管、管什么。

(五)强化数据治理。优化基础数据采集归集机制,健全完善自上而下和自下而上相结合的数据采集更新机制,建立大数据归集平台,明确数据归集清单,按照统一标准归集处理部门系统数据,做好基础数据库和社区治理主题数据库建设;完善公共数据共享交换机制,严格控制部门业务信息系统新增及下沉,推进条线部门信息系统整合,通过大数据平台,实现数据共享交换、分级分类开放,尽快实现“产生数据向大数据平台归集,使用数据向大数据平台申请”;建立公共数据分级分类管理机制,构建基于不同行政层级、不同工作任务、不同问题事件的标签体系,实现数据迅速分类、高效管理,助推“政策找人”“服务找人”,精准提供相应管理和服务。

(六)提高应用效能。围绕党委、政府重大工作任务,聚焦社区高频事项和群众“急难愁盼”问题,着眼拓展自治参与渠道,构建类型丰富的应用场景生态;帮助老年人、残疾人等困难群体跨越“数字鸿沟”,使其平等地成为社区智能化建设的受益者,真正体现数据应用的关怀与温度;重点根据社区治理智能化建设各类应用领域、应用程度和方式、使用体验感等维度,建立考核评估机制;聚焦社区治理难点顽症,做实基层发现上报、部门联勤联动、合力处置的线下支撑机制。

(七)强化队伍建设。建议培育好三支队伍:抓好主体力量,着重加强对乡镇(街道)、村(社区)工作人员培训赋能,在系统平台基本功能、数据更新报错、应用场景使用、后台管理等方面加强课程设计,切实提高互联网素养、智能化场景应用以及后台运营管理能力;引入专业力量,通过购买社会组织服务、孵化社会组织、引入市场力量等方式,推动一批懂专业有技术的队伍深入了解基层治理需求,助力应用场景开发和系统维护;动员志愿力量,探索将有专业背景的居民群众、志愿者等在地力量,积极吸纳进社区治理智能化建设的网络,特别是在社区互动、话题引领、服务资源链接等方面,激发居民参与活力。

(中国浦东干部学院“加强和创新社会治理专题研讨班” 执笔人:曾?群?邹?震?周?立?富大鹏)


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